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构建监管制度体系 明确监管责任分工

更新时间:2020-12-24 09:22 来源:中国环境报 作者: 阅读:1335 网友评论0

近日,生态环境部印发行政规范性文件《自然保护地生态环境监管工作暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。生态环境部有关负责人就《暂行办法》起草的背景目的、起草过程和原则、主要思路、具体制度和实施等问题进行了解读。

有效落实党和国家关于自然保护地事业改革的各项重大部署

经过60多年的发展,全国各级各类自然保护地数量达到1.18万个,约占我国陆域国土面积的18%,在维护国家生态安全、保护生物多样性、保存自然遗产和改善生态环境质量等方面发挥了重要作用。

习近平总书记高度重视自然保护地事业健康发展,党的十八大以来,多次就自然保护地生态环境保护工作做出重要指示和批示,要求下大气力抓破坏生态环境的典型问题,扭住不放,不彻底解决绝不松手,确保生态环境质量得到改善,确保绿水青山常在,各类自然生态系统安全稳定。

党中央、国务院高度重视自然保护地生态环境保护工作,先后印发《建立国家公园体制总体方案》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等文件,要求实行最严格的生态环境保护制度,强化自然保护地监测、评估、考核、执法、监督等,形成一整套体系完善、监管有力的监督管理制度。

机构改革后,《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》规定生态环境部负责“组织制定各类自然保护地生态环境监管制度并监督执法”,承担自然保护地相关监管工作。《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》要求生态环境部门统一负责生态环境保护执法工作。

近年来,自然保护地生态环境监管工作不断加强,取得显著成效。通过中央生态环境保护督察、“绿盾”自然保护地强化监督、长江保护修复攻坚战行动等工作,严肃查处各类违法违规行为,推动问题整改和生态修复,侵占和破坏自然保护地生态环境的趋势得到有效遏制。

在这样的背景下,生态环境部组织编制了《暂行办法》,是深入贯彻习近平生态文明思想,有效落实党中央国务院关于自然保护地事业改革各项重大部署,切实履行自然保护地生态环境监管职责的重要举措。其主要目的,一是明确监管依据 ,《暂行办法》是指导各级生态环境部门履行自然保护地生态环境监管职责的行政规范性文件;二是明确监管制度,《暂行办法》初步构建了自然保护地生态环境监管制度体系;三是明确监管要求, 《暂行办法》明确了自然保护地生态环境监管工作的责任分工、具体内容,规范工作流程和程序,注重结果的应用。

《暂行办法》适用于各级各类自然保护地

生态环境部门高度重视自然保护地生态环境监管制度建设。原国家环境保护总局于2006年制定出台了部门规章《国家级自然保护区监督检查办法》,根据自然保护区工作新形势新要求,起草了多个加强自然保护区监管的政策性文件,联合有关部门或者提请国务院印发实施。2017年底,随着自然保护地监管工作持续强化,国家公园体制改革深入开展,国家机构改革启动,原环境保护部为更好履行监管职责,决定组织起草《暂行办法》。

在起草过程中,多次召开专家咨询会、座谈会,来自全国人大环资委、国务院发展研究中心、清华大学、北京大学、中国科学院、中国政法大学、世界自然保护联盟中国代表处等单位的相关专家参加。先后征求中央有关部门、国务院有关部门和地方意见,并在生态环境部网站向社会公开征求意见。在广泛征求意见的基础上,生态环境部认真研究采纳各方意见,不断修改完善《暂行办法》,进行合法性审查,先后提请部长专题会、部常务会审议并获得通过。

从监管主体上讲,《暂行办法》适用于各级生态环境部门,是规范生态环境系统工作人员组织开展自然保护地生态环境监管工作的行政规范性文件。

从空间范围上讲,《暂行办法》适用于各级各类自然保护地。类型上,我国正在建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统,涵盖了现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园等。级别上,适用于国家级自然保护地和地方级自然保护地,其中生态环境部监管重点是国家级自然保护地,地方生态环境部门要对本行政区域范围内各级各类自然保护地生态环境实施监管。

《暂行办法》全面贯彻落实生态文明体制改革的各项要求

生态环境部门在开展自然保护地生态环境监管工作方面的主要思路:一是独立监管,加强合作。负责制定自然保护地生态环境监管制度并监督实施,是党中央、国务院赋予生态环境部的职责。独立实施监督,是有效履行自然保护地生态环境监管职责的重要保证。同时,各级生态环境部门将加强与相关部门的协作,充分发挥社会监督和舆论监督的作用,共同做好自然保护地生态环境保护工作。

二是全面监管,突出重点。生态环境部门通过监测、评估、强化监督、综合执法等制度,将对自然保护地生态环境存在影响的行为全面纳入监督范围,重点加强对各类涉及自然保护地自然资源开发、生态保护修复的监管。

三是属地监管,加强联动。省级及省级以下生态环境部门对本行政区域内的各级各类自然保护地实施监管,落实地方政府对本行政区域生态环境质量负责的主体责任;跨行政区域的自然保护地,相关地方生态环境部门建立协同监管机制;生态环境部加强对全国自然保护地生态环境监管工作的指导、组织和协调。

《暂行办法》的起草主要遵循了以下原则:一是改革的原则。全面贯彻落实生态文明体制改革的各项要求。我们全面梳理和领会中央生态文明体制改革系列文件,力争将国家公园体制试点、自然保护地体系建设、生态环境监测网络建设、生态环境综合行政执法改革、生态环境损害赔偿制度改革等领域的新要求在《暂行办法》得到充分全面的体现。

二是继承性原则。充分吸收自然保护区生态环境监管工作实践经验。原国家环境保护总局和原环境保护部在自然保护地监管制度建设方面积累了丰富实践经验和有效做法,如管理评估、绿盾专项行动、人类活动遥感监测、监管系统建设等,都充分吸收到《暂行办法》中。

三是过渡性原则。基于自然保护地体系改革尚未完成的现实情况,《暂行办法》内容兼具原则性和操作性,相关监管制度的具体做法将在实践中进行探索,待自然保护地相关法律法规出台或修订后,适时进行修改完善,将《暂行办法》上升为效力更高的部门规章。

全面构建自然保护地生态环境监管各项基本制度

据了解, 《暂行办法》的制定坚持了生态环境部门“统一政策规划标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责”的“四个统一”的思想,全面构建自然保护地生态环境监管各项基本制度。主要包括以下方面:

一是规划监督。自然保护地发展规划和总体规划中包括自然资源开发利用和生态环境保护的内容,通过规划环评制度落实生态环境保护要求,对实施情况进行监督。

二是设立和调整监督。自然保护地的设立以及范围功能分区调整,关系到自然保护地生态环境和保护对象受保护的范围、模式和程度,对此类行为应重点监管,防止违法违规和不科学不合理的调整损害自然保护地生态环境。

三是生态环境监测。组织建立自然保护地“天空地一体化”生态环境监测网络,定期开展生态环境监测并公布自然保护地生态环境状况。

四是人类活动遥感监测。定期开展自然保护地人类活动遥感监测,建立自然保护地人类活动遥感监测问题线索、实地核实和处理整改台账系统。

五是生态环境保护成效评估。定期开展自然保护地生态环境保护成效评估,反馈给自然保护地管理机构,抄送自然保护地主管部门及地方人民政府,适时发布评估结果。原则上国家级自然保护地每五年开展一次。

六是强化监督。生态环境部对国家级自然保护地生态环境开展强化监督,向地方推送重点问题线索并抄送国务院自然保护地行政主管部门,建立重点问题台账,并对问题的处理整改和生态修复等工作情况进行监督。

七是督办制度。对于存在突出生态环境问题的自然保护地,生态环境部门采取函告、通报、约谈等方式,督促问题整改。

八是综合行政执法。生态环境部门依照相关法律法规和生态环境保护综合行政执法相关规定,对自然保护地内非法开矿、修路、筑坝、建设等造成生态破坏和违法排放污染物等行为进行执法。

此外,自然保护地生态环境监管还涉及中央生态环境保护督察、有关公职人员涉嫌违纪违法犯罪责任追究和生态环境损害赔偿等工作,要进行有效衔接,建立工作机制和移送机制,在具体工作中实施好,发挥联动效应。

为保障实施效果,《暂行办法》提出, 一是加强科技支撑。充分依靠科技力量将自然保护地生态环境监管工作规范化、精细化、动态化。生态环境部已建立自然保护地人类活动监管系统,后续将继续升级为全面的自然保护地生态环境监管平台,加强监测评估科学研究,制定完善相关标准和技术规范。

二是强化结果运用。保护成效评估、强化监督、日常监督和综合行政执法的结果,将作为干部综合评价、责任追究、离任审计和对有关地区开展生态补偿的参考,各项制度和机制联动,有利于充分发挥监管工作的警示震慑效用。

三是培养人才队伍。在实践中努力打造一支作风优良、业务精通的自然保护地生态环境监管人才队伍。建立自然保护地生态环境监管技术咨询专家库,广纳贤才,为监管工作提供全面、高水平的专业指导、科学咨询和技术支撑。

四是广泛加强合作。生态环境部将切实加强与自然资源、林草、水利、农业等相关部门的协作,积极与媒体、社会团体和非政府组织开展合作,做好信息共享和公开,形成合力,共同把自然保护地这一最珍贵的自然遗产守卫好,切实维护生态安全,推动美丽中国建设。

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